【摘要】我國(guó)目前對(duì)于應(yīng)急預(yù)案的評(píng)估缺乏實(shí)質(zhì)性規(guī)定，導(dǎo)致評(píng)估工作混亂無(wú)序。在應(yīng)急預(yù)案編制前、編制過(guò)程中、演練后和實(shí)施后四個(gè)不同的階段，堅(jiān)持以事件為主導(dǎo)、專(zhuān)業(yè)評(píng)估和綜合協(xié)調(diào)的原則，對(duì)應(yīng)急預(yù)案展開(kāi)動(dòng)態(tài)綜合評(píng)估，可以確保預(yù)案的科學(xué)性、完整性和靈活性，保障確定的應(yīng)急策略和方法真正轉(zhuǎn)化為可供操作的具體方案。

    對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行評(píng)估可以保障其實(shí)操性。我國(guó)目前對(duì)于應(yīng)急預(yù)案的評(píng)估缺乏實(shí)質(zhì)性規(guī)定，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界認(rèn)識(shí)也不一致，導(dǎo)致評(píng)估工作混亂無(wú)序。要堅(jiān)持對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行動(dòng)態(tài)綜合評(píng)估，全面考量應(yīng)急預(yù)案的編制質(zhì)量和實(shí)施效果，及時(shí)反饋各種信息，為預(yù)案的修訂提出建議；盡量避免實(shí)操性較差的預(yù)案在應(yīng)急處突中反復(fù)使用，造成重復(fù)性的損失；確保突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)急預(yù)案的及時(shí)啟動(dòng)和順利運(yùn)行，為突發(fā)事件的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)提供指導(dǎo)，真正減緩?fù)话l(fā)事件帶來(lái)的負(fù)作用。

動(dòng)態(tài)綜合評(píng)估的基本原則

    以事件為主導(dǎo)原則。動(dòng)態(tài)綜合評(píng)估時(shí)要始終回歸突發(fā)事件本身，評(píng)估應(yīng)急預(yù)案是否對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行了有效梳理；是否按事件本身規(guī)律劃分了處置流程，包括主流程和分支流程；是否按事件發(fā)展的可能性規(guī)定了應(yīng)急響應(yīng)的基本步驟和程序。

    專(zhuān)業(yè)評(píng)估原則。應(yīng)急處置強(qiáng)調(diào)在專(zhuān)業(yè)處置基礎(chǔ)上的綜合協(xié)調(diào)。在動(dòng)態(tài)綜合評(píng)估中，要邀請(qǐng)各個(gè)領(lǐng)域中既懂理論又具有實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家來(lái)參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、事件梳理、資源評(píng)估等。避免以行政長(zhǎng)官代替專(zhuān)家，確保評(píng)估的專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)性、合理性。

    綜合協(xié)調(diào)原則。應(yīng)急處置是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，要依靠政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和各部門(mén)的通力合作。堅(jiān)持綜合協(xié)調(diào)的原則，才能確保依照應(yīng)急預(yù)案構(gòu)建起組織機(jī)構(gòu)完備、指揮協(xié)調(diào)高效、縱向垂直協(xié)調(diào)管理、橫向相互溝通交流、覆蓋全地區(qū)范圍的應(yīng)急組織體系，并確保與相關(guān)預(yù)案的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

動(dòng)態(tài)綜合評(píng)估的具體步驟與內(nèi)容

    動(dòng)態(tài)綜合評(píng)估包括四個(gè)閉環(huán)、完整的步驟，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急預(yù)案從制定到實(shí)施，再返回到制定的過(guò)程。應(yīng)急預(yù)案編制前的評(píng)估。應(yīng)急預(yù)案編制（包括新預(yù)案的編制和已有預(yù)案的修訂更新）前，要組織專(zhuān)家對(duì)本地區(qū)的具體情況進(jìn)行評(píng)估，對(duì)可能出現(xiàn)的、會(huì)造成重大損失的各類(lèi)突發(fā)事件進(jìn)行一次詳細(xì)梳理和分類(lèi)。國(guó)外非常重視危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，有的國(guó)家將危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序作為制定應(yīng)急預(yù)案的首要步驟，有的國(guó)家雖視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為獨(dú)立的程序，但也是將其作為應(yīng)急預(yù)案制定程序的前提來(lái)看待。只有做好預(yù)案編制前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，才能明確潛在風(fēng)險(xiǎn)和當(dāng)前的脆弱點(diǎn)，從而確定應(yīng)急預(yù)案的覆蓋面和優(yōu)先級(jí)。

    應(yīng)急預(yù)案編制過(guò)程中的評(píng)估。一是應(yīng)急處置流程總評(píng)估。制定應(yīng)急計(jì)劃前要先梳理出一個(gè)相對(duì)完整、客觀規(guī)律的“事故樹(shù)”，區(qū)分主要事件、次生事件和衍生事件，以事件為主導(dǎo)依次制定相應(yīng)的應(yīng)急方案。這些方案對(duì)應(yīng)到“事故樹(shù)”上會(huì)形成一幅相對(duì)完整的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)模式圖。通過(guò)對(duì)網(wǎng)狀分布的應(yīng)對(duì)措施的評(píng)估，判斷發(fā)現(xiàn)各項(xiàng)措施和步驟是否齊全，相互之間的邏輯順序是否合理并針對(duì)不足及時(shí)調(diào)整。這一階段要重點(diǎn)評(píng)估對(duì)突發(fā)事件預(yù)設(shè)的分級(jí)是否合理，以及處置流程中（包括主流程和分支流程） 各個(gè)操作步驟之間的邏輯關(guān)系，借助專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)判斷，將操作步驟之間存在的影響關(guān)系羅列出來(lái)，根據(jù)預(yù)案的設(shè)計(jì)目的來(lái)對(duì)處置流程進(jìn)行最終的優(yōu)化和選擇。二是應(yīng)急組織體系總評(píng)估。根據(jù)已經(jīng)繪制的“事故樹(shù)”和應(yīng)對(duì)模式圖，評(píng)估預(yù)案所要建立的應(yīng)急組織體系是否有效、專(zhuān)業(yè)，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、指揮機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否有利于預(yù)案目的的實(shí)現(xiàn)。三是應(yīng)急資源總評(píng)估。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，資源能否得到保障十分關(guān)鍵。預(yù)案制定時(shí)，要根據(jù)事先梳理出的脆弱點(diǎn)重點(diǎn)對(duì)本地區(qū)各類(lèi)可用于應(yīng)急的資源進(jìn)行普查、合理評(píng)估和整合，確定資源合理的調(diào)度路線。尤其不能忽略對(duì)信息暢通的資源保障的評(píng)估。四是宣傳方案總評(píng)估。如果群眾具備相應(yīng)知識(shí)，不僅可以有效配合政府的應(yīng)急處置，還能展開(kāi)積極自救，降低人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。制定預(yù)案時(shí)，必須評(píng)估怎樣的宣傳方案更符合實(shí)際，更有利于普及常識(shí)。

    確保面向全社會(huì)真正做好以預(yù)防、避險(xiǎn)、自助、互救、減災(zāi)為主要內(nèi)容的宣傳、教育和培訓(xùn)工作，增強(qiáng)公眾的危機(jī)意識(shí)和危機(jī)管理技能。五是社會(huì)動(dòng)員機(jī)制總評(píng)估。強(qiáng)調(diào)公眾參與，政府與社會(huì)共同合作，共同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。在編制應(yīng)急預(yù)案的時(shí)候，應(yīng)該評(píng)估預(yù)案試圖構(gòu)建的動(dòng)員機(jī)制的有效性和可行性，包括評(píng)估怎樣才能妥善、合理地調(diào)配經(jīng)動(dòng)員后可能參與的各種社會(huì)力量。六是獎(jiǎng)懲制度總評(píng)估。編制應(yīng)急預(yù)案時(shí)，需要設(shè)計(jì)嚴(yán)肅科學(xué)的獎(jiǎng)懲制度，促使各部門(mén)履行自己的職責(zé)，保障應(yīng)急處置的質(zhì)量。對(duì)獎(jiǎng)懲制度進(jìn)行評(píng)估，確保規(guī)定的嚴(yán)肅性和可行性，以維持嚴(yán)整的組織和有序的活動(dòng)。七是后期處置總評(píng)估。應(yīng)急管理旨在通過(guò)提高對(duì)突發(fā)事件的預(yù)見(jiàn)能力、救治能力以及學(xué)習(xí)能力，及時(shí)有效地化解危急狀態(tài)，盡快恢復(fù)正常的生活秩序。因此，預(yù)案編制時(shí)，不能遺漏突發(fā)事件結(jié)束后的恢復(fù)重建和調(diào)查評(píng)估。這一階段應(yīng)該重點(diǎn)評(píng)估預(yù)案擬定的善后恢復(fù)、社會(huì)救助、事件調(diào)查報(bào)告與總結(jié)改進(jìn)等措施是否有利于盡快恢復(fù)正常生產(chǎn)、生活秩序。八是預(yù)案靈活性總評(píng)估。客觀事件的發(fā)展變化往往不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移。這就要求科學(xué)評(píng)估預(yù)案的靈活性，靈活設(shè)置一些可變通的條款，有效應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況，做到臨危不亂。

    應(yīng)急預(yù)案演練后的評(píng)估。一是應(yīng)急響應(yīng)時(shí)間總評(píng)估。通過(guò)演練評(píng)估第一反應(yīng)人的反應(yīng)是否及時(shí)，預(yù)警是否合理，有關(guān)部門(mén)接警、出警是否及時(shí)，控制事態(tài)發(fā)展、疏散群眾、救助傷員是否迅速。這一階段重點(diǎn)將演練中各步驟所用時(shí)間標(biāo)注在應(yīng)對(duì)模式圖上，評(píng)估可以提升速度的環(huán)節(jié)，加以改進(jìn)。二是預(yù)案完整性總評(píng)估。通過(guò)演練，考量有沒(méi)有出現(xiàn)制定時(shí)沒(méi)有假設(shè)到的突發(fā)情況和特殊場(chǎng)景，重點(diǎn)要考察有沒(méi)有出現(xiàn)預(yù)案制定時(shí)沒(méi)想到的衍生事件，對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行補(bǔ)充完善。三是應(yīng)急組織體系再評(píng)估。觀察各部門(mén)在演練中的綜合表現(xiàn)，評(píng)估預(yù)案所建立的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)是否完善有力，能否促進(jìn)應(yīng)急救援工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和步調(diào)一致，各部門(mén)依據(jù)預(yù)案是否分工明確、協(xié)調(diào)配合。這一階段重點(diǎn)評(píng)估應(yīng)急組織體系是否超前、兼容、全局、系統(tǒng)，是否能夠解決部門(mén)之間關(guān)系松散、責(zé)任沖突等問(wèn)題。四是應(yīng)急處置流程再評(píng)估。通過(guò)演練，可以直觀地評(píng)估預(yù)案設(shè)置的處置流程各個(gè)環(huán)節(jié)是否符合邏輯，操作過(guò)程是否專(zhuān)業(yè)。重點(diǎn)評(píng)估根據(jù)“事故樹(shù)”所預(yù)設(shè)的救援方案的可行性。五是應(yīng)急資源再評(píng)估。全面評(píng)估依據(jù)預(yù)案整合的資源是否充分，資源布局是否合理；預(yù)設(shè)的調(diào)度路線是否有利于調(diào)配的及時(shí)、得當(dāng)；信息收集是否及時(shí)準(zhǔn)確，信息傳遞是否暢通。六是預(yù)案靈活性再評(píng)估。通過(guò)演練，真實(shí)、客觀地評(píng)估應(yīng)急預(yù)案的靈活性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中一些過(guò)于死板、不利于操作的規(guī)定并加以完善.

    應(yīng)急預(yù)案實(shí)施后的評(píng)估。一是社會(huì)動(dòng)員機(jī)制再評(píng)估。突發(fā)事件處置結(jié)束后，對(duì)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制進(jìn)行評(píng)估，全面掌握本地區(qū)甚至相鄰地區(qū)各種社會(huì)力量實(shí)際參與救援的情況，以及他們所擁有的各種資源和能力，以便在應(yīng)急預(yù)案更新時(shí)完善動(dòng)員機(jī)制，為今后處置突發(fā)事件提供經(jīng)驗(yàn)和指導(dǎo)。二是獎(jiǎng)懲制度再評(píng)估。突發(fā)事件處理完畢后，應(yīng)該嚴(yán)格依據(jù)應(yīng)急預(yù)案規(guī)定的獎(jiǎng)懲制度進(jìn)行相應(yīng)的表彰獎(jiǎng)勵(lì)和處罰懲戒。要理性分析獎(jiǎng)懲所引起的社會(huì)反響和現(xiàn)實(shí)起到的反思、促進(jìn)效果，客觀地對(duì)獎(jiǎng)懲制度進(jìn)行再評(píng)估，加以改進(jìn)和完善。三是后期處置再評(píng)估。處置結(jié)束后，全面評(píng)估通過(guò)及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，是否有效遏制了突發(fā)事件的繼續(xù)發(fā)展從而減少了經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡；預(yù)案的實(shí)施是否真正有利于后期處置，能否積極展開(kāi)重建工作，能否適時(shí)安撫民心，減少社會(huì)負(fù)面影響；是否建立了完善的捐募及發(fā)放系統(tǒng)，能否有效匯集救災(zāi)資源并作出最有效的統(tǒng)籌分配，將賑災(zāi)物質(zhì)及時(shí)送達(dá)災(zāi)民手中。

    動(dòng)態(tài)綜合評(píng)估的重要指標(biāo)針對(duì)不同領(lǐng)域和不同事項(xiàng)的應(yīng)急預(yù)案的評(píng)估指標(biāo)顯然各不相同，但在動(dòng)態(tài)綜合評(píng)估工作中，有三個(gè)具有普適性的指標(biāo)需要重點(diǎn)把握。

    科學(xué)性?？茖W(xué)性是保證應(yīng)急預(yù)案實(shí)操性的重要前提。動(dòng)態(tài)評(píng)估科學(xué)性需要綜合考量：對(duì)突發(fā)事件的科學(xué)認(rèn)識(shí)、正確的減災(zāi)認(rèn)識(shí)、科學(xué)的分類(lèi)分級(jí)；各領(lǐng)域?qū)＜业膶?shí)際參與；對(duì)突發(fā)事件的系統(tǒng)梳理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與脆弱點(diǎn)分析、應(yīng)急預(yù)案體系的科學(xué)編制計(jì)劃、預(yù)案的合理銜接；合理的應(yīng)急組織體系、妥善的分工合作、指揮決策科學(xué)；處置程序嚴(yán)密且邏輯合理、處置迅速有序；資源布局合理、調(diào)度科學(xué)；信息及時(shí)準(zhǔn)確、傳遞暢通；獎(jiǎng)懲制度嚴(yán)肅、科學(xué)等等。

    完整性。預(yù)案是針對(duì)突發(fā)性問(wèn)題而設(shè)計(jì)的，對(duì)于問(wèn)題周全的考慮是整個(gè)應(yīng)急預(yù)案的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。動(dòng)態(tài)評(píng)估應(yīng)急預(yù)案的完整性需要綜合考量：應(yīng)急預(yù)案組織體系完備；針對(duì)情形相對(duì)完備；應(yīng)對(duì)措施周全等等。靈活性。靈活性可以提高對(duì)突發(fā)事件的處置效率，是應(yīng)急預(yù)案實(shí)操性的重要保障。動(dòng)態(tài)評(píng)估應(yīng)急預(yù)案的靈活性需要綜合考量：根據(jù)突發(fā)事件級(jí)別的變化隨即作出合理的調(diào)整和應(yīng)對(duì)；根據(jù)自然條件的變化靈活處置；根據(jù)資源的消耗靈活處置；根據(jù)事件發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的新情況靈活處置；對(duì)意料之外的情況有效處置等等。