摘要：文章基于公共選擇的“經濟人”假設理論，從地方煤礦監(jiān)管中涉及的中央政府、地方政府、煤礦企業(yè)和煤礦工人等多方利益主體的博弈角度分析政府監(jiān)管存在的問題和根本原因。根據地方煤礦安全政府監(jiān)管的實情，提出構建多方利益主體的政府監(jiān)管運行機制。該研究成果對提高政府監(jiān)管執(zhí)行力，減少地方煤礦事故頻發(fā)具有一定的理論指導和實踐參考價值。

0、引言

    我國煤炭行業(yè)按所有制主要分為國有重點煤礦、地方國有煤礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦三大類，其中地方煤礦(市、縣屬地方國有煤礦及鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦)是我國煤炭工業(yè)的重要組成部分。近年來國家推出了一系列的政策措施，加大了對煤炭行業(yè)的整治力度，但是地方煤礦安全生產形勢依然嚴峻。煤礦煤礦事故頻發(fā)，給我國煤炭安全生產帶來很大壓力。每年因各類煤礦事故造成經濟損失達到300億元。尋找地方煤礦事故根源，降低地方煤礦的事故發(fā)生率，真正地將事故消滅在萌芽狀態(tài)成為亟待解決的問題。

    筆者以數據和典型案例為佐證，分析我國地方煤礦企業(yè)安全生產的現(xiàn)狀和加強政府監(jiān)管的必要性；基于公共選擇的“經濟人”假設理論，從博弈論的角度引入成本一效益和委托一代理的政府治理選擇理論來分析在地方煤礦安全生產中涉及的相關利益主體的行為選擇取向，進而剖析這些取向是如何導致政府監(jiān)管的失效。最后從構建政府監(jiān)管體系結構、運行機制和具體實施路徑提出提高政府監(jiān)管有效性的對策建議。

1、我國地方煤礦安全生產政府監(jiān)管失控的原因

    中國煤礦安全監(jiān)管實行垂直管理的監(jiān)察體制。國家煤礦安全監(jiān)察局是負責煤礦安全監(jiān)察的行政執(zhí)法機構，負責全國的煤礦安全。同時在重點產煤省和地區(qū)建立煤礦安全監(jiān)察局及辦事處。根據中央體制和機構改革的要求，產煤區(qū)地方政府又設置了專門負責煤礦安全監(jiān)管的煤礦安全監(jiān)察局。產煤地區(qū)原來負責煤礦安全管理的煤炭行業(yè)主管部門的安全監(jiān)管職能被弱化，但仍然負責煤礦的行業(yè)管理和安全監(jiān)察。煤礦安全監(jiān)察部門和煤炭行業(yè)主管部門為了自身利益各自為政。圖1表明，在地方煤礦安全監(jiān)管中，涉及中央政府、煤礦企業(yè)所在地政府、煤礦企業(yè)、煤礦工人等不同利益群體，他們具有不同的目標函數、行動邊界和策略選擇，相互之間呈現(xiàn)出復雜的互動關系。圖2表明，各獨立利益群體為了自身利益而扭曲、變相執(zhí)行規(guī)則的行動邏輯是導致政府監(jiān)管失效的根本原因。

2、構建我國地方煤礦安全生產政府監(jiān)管運行機制的路徑選擇

2．1我國地方煤礦安全生產政府監(jiān)管運行機制的理論模型

政府加強對安全生產和管理系統(tǒng)的調控是非常必要的，但調控方向與力度的及時性和準確性取決于對我國生產與安全系統(tǒng)運行規(guī)律和機制的認識。地方煤礦安全監(jiān)管運行機制是煤礦安全監(jiān)管規(guī)律和監(jiān)管運行規(guī)律的內在表現(xiàn)，是地方煤礦安全監(jiān)管體制存在并發(fā)揮作用的依據。根據當前我國地方煤礦政府監(jiān)管存在的問題，應建立“國家監(jiān)督、地方管理、企業(yè)負責、工人維權、社會監(jiān)督”的運行機制模型。政府監(jiān)管運行機制模型如圖3所示。

第一層即核心層，煤礦企業(yè)是煤礦安全生產的第一負責人。

第二層，明確地方政府對煤礦安全生產的責任是做好當地煤礦企業(yè)的行業(yè)管理。

第三層，國家監(jiān)管包括對煤礦企業(yè)安全生產的監(jiān)管，同時也包括對地方政府行業(yè)管理工作的監(jiān)管。

第四層，煤礦工人依據法律法規(guī)，對自身應享有的安全和健康權利自覺地進行維護。

第五層，公民社會監(jiān)督政府和煤礦企業(yè)，制約政府濫用委托人授予的權力，協(xié)助政府加強對社會事務的管理。在這一運行機制中，厘清各個主體的各種利益關系，界定相應的監(jiān)督責任和義務，有利于探尋提高地方煤礦安全生產政府監(jiān)管有效性的具體路徑。

2．2提高我國地方煤礦安全生產政府監(jiān)管的具體路徑

在地方煤礦政府監(jiān)管體系結構框架指導下，根據政府監(jiān)管運行機制中所包含的5大主體的相互關系和作用模式，提高政府監(jiān)管的有效性具體路徑如圖4。

2．2．1樹立“以人為本”的政府監(jiān)管理念

政府管理理念是政府管理行為的先導，正確的政府管理理念對于遏制事故發(fā)生尤為重要?，F(xiàn)代社會倡導的理念是“以人為本”的理念，它要求尊重、保護所有人的權益。地方政府官員失職、瀆職、腐敗行為是觀念異化的結果，是“以人為本”價值理性的缺失。樹立“以人為本”的政府監(jiān)管理念，就不會漠視礦工的生命安全，便會切實履行維護礦工權益，保障公共安全的職責，盡力杜絕煤礦事故的發(fā)生。

2．2．2完善地方煤礦安全生產監(jiān)管組織機構

行監(jiān)督，缺乏獨立性，在監(jiān)管當地煤礦安全生產中權威性不足，且與政府部門權力與職責不清導致對煤礦企業(yè)監(jiān)管的真空與乏力。因此有必要在地方建立與地方政府同級別的、具有獨立執(zhí)法權的地方煤礦安全監(jiān)察部門，專管煤礦安全監(jiān)察工作。對不符合安全生產標準的煤礦企業(yè)進行查處；關閉不具備安全生產條件礦井，并向地方政府及其有關部門提出意見和建議。有小煤礦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以設立煤礦安全監(jiān)察站，實施監(jiān)察職責。地方政府給煤礦安全監(jiān)察部門和煤礦企業(yè)提供指導、服務，根據本地方煤礦生產的特點，制定安全生產的政策，引導煤礦業(yè)主主動掌握和執(zhí)行國家相關政策和行業(yè)指令。地方煤礦安全監(jiān)管部門從當地政府中獨立出來，而直接受上一級國家煤礦安全監(jiān)察局的垂直領導，并對其負責。著力強化基層安全監(jiān)管機構，使地方煤礦安全監(jiān)察部門更好地行使獨立的執(zhí)法權，從制度上和組織上抑制由地方保護主義和“官煤勾結”引發(fā)煤礦事故的現(xiàn)象。

2．2．3改革政績評價體系

通過建立系統(tǒng)、全面的干部評價指標體系，更科學地衡量地方政府官員的業(yè)績。改變指標考核，將百萬噸死亡率納入考核指標體系。將死亡率納入地方公務員考核指標體現(xiàn)出政府部門對安全生產問題的重視，另外也在一定程度上改變著地方政府對當地經濟發(fā)展的認識，有助于從政府層面上改變唯經濟發(fā)展是舉的狀況，從而提高地方政府對安全生的重視程度。

2．2．4嚴格執(zhí)行行政責任追究制

對目前的一些違法違規(guī)現(xiàn)象，堅持“誰主管、誰負責”的原則。明確規(guī)定安全監(jiān)管人員在下發(fā)停產整頓通知書后，要建立個人責任追究制。駐礦安全監(jiān)管人員發(fā)現(xiàn)被下令停產整頓的煤礦擅自違法組織生產后，要在第一時間報告地方煤礦安全生產監(jiān)察機構，煤礦安全生產監(jiān)察機構要下令并組織關閉礦井。若因未發(fā)現(xiàn)或發(fā)現(xiàn)未上報而發(fā)生煤礦安全生產事故，追究駐礦安監(jiān)人員的責任。對出現(xiàn)安全事故的，依據情節(jié)嚴重程度追究企業(yè)責任、領導責任和相關監(jiān)管部門的責任。要注意發(fā)現(xiàn)事故背后的腐敗現(xiàn)象，堅決打擊官商勾結、錢權交易等腐敗問題。

2．2．5建立煤礦企業(yè)安全生產自律機制

企業(yè)自律就是要建立生產經營單位安全生產的自律機制。煤礦企業(yè)自律行為的加強可以減輕政府監(jiān)管的壓力，對提高監(jiān)管的有效性具有重要的意義。政府在企業(yè)的自律機制的制定、實施和有效運行方面，應該負有積極指導與引導的職責。各級政府監(jiān)管部門要深入到縣、鄉(xiāng)一級基層煤礦生產企業(yè)，積極引導地方煤礦企業(yè)貫徹執(zhí)行國家關于煤礦安全生產的各項方針政策、法律法規(guī)和標準；制定和完善本企業(yè)的安全生產規(guī)章制度和操作規(guī)程，采取各種管理和技術措施防止生產過程中事故和執(zhí)業(yè)危害發(fā)生，保障煤礦職工的生命安全，實現(xiàn)安全生產。

2．2．6充分發(fā)揮礦工、工會的監(jiān)督作用

充分利用工人現(xiàn)場知識和其他利益相關者的專門知識有效地發(fā)現(xiàn)事故隱患和達成問題的解決，可以降低管制成本。在法律和制度上保護工人的權利地位和有效的制約關系可以使工人充分地監(jiān)督政策執(zhí)行者和企業(yè)對政策的落實，有效防止尋租行為的發(fā)生。因此，要拓寬礦工參與的制度空間，改善勞資關系、發(fā)展弱勢群體組織。第一，提高煤礦工人的經濟待遇。第二，加強對煤礦工人的培訓。第三，重視工會的建設。

2．2．7發(fā)揮媒體輿論和煤炭行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督作用

(1)發(fā)揮媒體監(jiān)督作用。第一，各級煤礦安全機構和煤礦安全監(jiān)察分局應加強與新聞單位的合作，搞好地方煤礦安全宣傳工作。第二，完善煤礦安全公告制度，在事故查處結束后，及時召開新聞發(fā)布會，公開事故處理的結果。第三，及時曝光一些存在重大安全隱患的礦井、非法建設和生產的礦井。第四，國家應出臺政策保障新聞人員在履行新聞監(jiān)督權利時的人身安全，開放對媒體的采訪報道限制，使媒體可以及時曝光“官煤勾結”的黑幕。利用大眾傳媒公開和曝光的特殊作用營造腐敗為恥的輿論氛圍，對尋租者及其家庭形成強大的社會輿論壓力，可以提高尋租者為其行為必須付出精神代價而不能不進行得失的權衡，從而抑制權力尋租的產生。

(2)發(fā)展煤炭行業(yè)自律組織。自律組織可以引導企業(yè)貫徹執(zhí)行整個行業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和相關政策，規(guī)范企業(yè)的生產經營行為，要求企業(yè)對自身的安全生產負責。這在一定程度上可以幫助政府監(jiān)管機構分擔部分監(jiān)管職能，從行業(yè)自律的角度保障煤礦企業(yè)生產安全。

3、結論

(1)地方煤礦安全監(jiān)督管理是我國安全生產監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，也是反映政府社會性管制成敗得失的一面透視鏡。對地方政府監(jiān)管失效的原因及對策研究，可以幫助人們清楚認識煤礦安全事故發(fā)生的主要內在機理，也是提高政府監(jiān)管執(zhí)行力，降低地方煤礦事故頻發(fā)的關鍵與保證。

(2)筆者通過對我國地方煤礦安全生產狀況的數據統(tǒng)計來分析地方煤礦政府監(jiān)管的效果，以公共選擇“經濟人”假設理論為基礎，從地方煤礦監(jiān)管中涉及的多個相關利益主體博弈的角度較深入地分析了政府監(jiān)管失效的根本原因。

(3)針對政府監(jiān)管失效的原因，構建了地方煤礦相關利益主體政府監(jiān)管體系的總體結構和運行機制，并提出具體的實施路徑。希望研究成果對提高政府有效性，減少地方煤礦事故的發(fā)生有一定的理論價值和實踐指導意義。

(4)煤礦安全生產是一項長期的、系統(tǒng)的工作，需要靠政府、企業(yè)和全社會的共同努力來完成。由于我國正處于政治、經濟體制改革的過程中，國情比較復雜，在煤礦安全生產領域，許多問題尚待解決。如煤礦產權的界定、安全監(jiān)管法制的建設、政府行為模式的構建、社團組織的發(fā)展、煤礦企業(yè)安全文化的培育等問題有待進一步深入探討和完善。