摘 要 本文系統(tǒng)地論述了國家煤礦安全生產(chǎn)管理體制的地位和作用，指出了現(xiàn)行煤礦安全生產(chǎn)管理體制在實踐過程中遇到的問題，提出了解決問題的建議.

0 引 言

    筆者長期從事基層煤礦安全工作，時常為全國煤礦重特大事故率居高不下而憂心。獲悉1999年上半年全國煤礦特大傷亡事故發(fā)生次數(shù)多達42起，較上…·年同期死亡人數(shù)上升了12．1％。事故次數(shù)上升16.7％的通報，以及不時聽到的一些煤礦發(fā)生重特大事故的報道后，震撼之心久久不能平息。痛心之余，聯(lián)想到兩個不無關(guān)系的問題。一是由于改革大局的需要。國家撤銷了煤炭工業(yè)部及所屬的安全管理司，致使煤炭行業(yè)的安全生產(chǎn)領(lǐng)導力量和行業(yè)內(nèi)部安全監(jiān)察力量減弱。本來煤炭行業(yè)自然災害就較為嚴重，事故多發(fā)，尤其是我國煤礦的安全狀況，建國以來雖有很大改善，但形勢并不穩(wěn)定。即使存在著煤炭作為能源形式有被其它能源取代的可能，可目前它仍舊是我國的主要能源生產(chǎn)部門，而且作為原材料生產(chǎn)部門，煤炭工業(yè)還仍將以一定規(guī)模長期存在，保障煤礦的安全生產(chǎn)在若干年內(nèi)仍是我國的一項重要職責。忽視這一現(xiàn)實，放松安全管理力度，煤礦勢必遭殃。另一個問題是，筆者從長期的煤礦實際出發(fā)，曾反映和論述過“強化管理是保障煤礦安全生產(chǎn)的重要法寶”，“抓好煤礦安全管理重在作風務實規(guī)章落實”的問題，可追根求源，怎樣才能保證煤礦企業(yè)的領(lǐng)導者在安全管理上做到作風務實和規(guī)章落實呢?

    以上兩點，是當前煤礦安全工作面臨的極其嚴重的問題，是緩和與控制重特大事故頻繁發(fā)生所應解決的主要矛盾，它直接涉及煤礦安全工作的根本環(huán)節(jié)——國家煤礦安全生產(chǎn)管理體制(在1994年底之前稱為煤礦安全監(jiān)察管理體制，之后改稱為安全生產(chǎn)管理體制，以下簡稱為“安全體制”)這一根本性問題。因此，探討如何盡快發(fā)揮和加強煤礦安全體制的作用就具有十分迫切的現(xiàn)實意義。

1、安全體制在煤礦安全生產(chǎn)中的地位和作用

    煤礦安全生產(chǎn)管理體制，顧名思義，它是煤礦安全工作整體的運作機制。它上承如何將國家的安全生產(chǎn)方針、法規(guī)化為實際行動，下啟如何使實際行動化為工作中所需要達到的實際效果。沒有它。安全生產(chǎn)的方針、政策、法規(guī)就只能停留在紙面上、口頭上而無從貫徹執(zhí)行。因此，安全體制是安全工作中既關(guān)系到最上層方針、法規(guī)的細化和執(zhí)行，又關(guān)系到它們在實際運作中的落實與協(xié)調(diào)，在全國煤礦的安全監(jiān)察管理工作中處于極其重要的戰(zhàn)略地位。搞得好，就能極大地推動安全生產(chǎn)；否則，也能極大地阻礙安全生產(chǎn)。

    在煤礦企業(yè)進入市場經(jīng)濟和依法治礦的現(xiàn)階段里，國家安全體制發(fā)揮著重要的形象作用，它是直接對企業(yè)的安全監(jiān)察管理工作提供宏觀指導的依據(jù)。面對有關(guān)安全生產(chǎn)的問題，企業(yè)自身如何去抓?上級部門如何監(jiān)察與管理?有了安全體制的規(guī)范與限制，雙方在具體運作中就不能隨心所欲，而要考慮體制是如何規(guī)范的，各自應履行怎樣的職責，知道什么可為、什么不可為，從而理出正確的工作思路，找到解決問題的相應辦法。被安全體制賦予職權(quán)、職責的上級安全監(jiān)察部門基于自己明確的職責范圍，就可責無旁貸自覺地履行自己的職責，從而使被監(jiān)察者和監(jiān)察者做到相互協(xié)調(diào)、有機配合地去貫徹落實安全生產(chǎn)的方針、法規(guī)，消除工作“死角”和職責上的“扯皮”現(xiàn)象。

2、現(xiàn)階段煤礦安全體制應表現(xiàn)出的特色

    基于煤礦生產(chǎn)是社會化各生產(chǎn)部門中受自然災害威脅最重的行業(yè)之一，尤其是煤礦企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動被推向市場之后，煤礦企業(yè)經(jīng)營者的直接經(jīng)濟效益觀念與安全管理之間的矛盾顯得較為突出，加之煤炭行業(yè)內(nèi)部安全監(jiān)察力量已被削弱等因素的存在，就決定了煤礦安全體制必須要側(cè)重于利用國家行政的力量來對企業(yè)領(lǐng)導者的安全責任心加以監(jiān)控，加大對煤礦安全的執(zhí)法力度，調(diào)動煤礦企業(yè)職工依法維護自身安全權(quán)益的自覺性，使事故的預防措施及對事故責任者的制裁能得到真正落實。

3、現(xiàn)行安全體制運作中遇到的問題

    我國煤礦現(xiàn)行的安全體制是“國家監(jiān)察，行業(yè)管理，企業(yè)負責，群眾監(jiān)督”十六字制式。該體制總的來看還是適合我國國情的。但是，隨著煤礦企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換、政企分開及煤礦企業(yè)被推向市場等一系列改革措施的出臺，這種體制在運作中使人總感覺有些形同虛設，遠遠未能顯示出自己的地位和發(fā)揮其應有的作用，其主要問題如下。

    (1)、“國家監(jiān)察”力量嚴重不足。在國家煤炭工業(yè)部及所屬的煤炭安全管理司撤銷之前，國家煤礦安監(jiān)力量由各級勞動部門所屬的礦山安全監(jiān)察機構(gòu)承擔，力量雖顯不足，但原煤炭部安全司卻起到了代償作用，僅存在勞動行政安監(jiān)機構(gòu)力量弱小和受同級勞動部門制約以及其作用不能得到充分發(fā)揮之弊病。可自原煤炭部安全司撤銷后，形勢就突然變得嚴峻起來，不僅原有的弊端未能消除，而且撤銷了最懂得煤礦工作安全利害關(guān)系且又是監(jiān)督管理煤礦安全的行家里手——煤炭部及所屬安全司，余下的勞動行政監(jiān)察弱小力量多數(shù)情況下只不過是在煤礦出了事故后下去走一走，罰罰款而已，國家宏觀管理監(jiān)控工作幾乎形成了“真空”。

    (2)、“行業(yè)管理”群龍無首，無所適從?，F(xiàn)實的企業(yè)內(nèi)部設置的安監(jiān)部門完全受企業(yè)領(lǐng)導者控制，在沒有了煤炭部及安全司這個“龍頭”的情況下，安全管理工作簡直成了“各吹各的號，各唱各的調(diào)”。如行業(yè)內(nèi)部逐級派駐安監(jiān)機構(gòu)制度，明明有規(guī)范、有標準，而實際執(zhí)行中卻變得是“花樣翻新”：有的不設派駐機構(gòu)；有的是搞“一套人馬兩塊牌子”，駐礦安監(jiān)處長兼負安全副礦長角色，他們因受制于人，常常不能堅守上級安監(jiān)部門的立場，甚至成了礦長的“傀儡”或“幫兇”!從根本上削弱了派駐機制的優(yōu)勢；更有甚者，一些煤礦企業(yè)或企業(yè)領(lǐng)導者處于“窮途末路”的地步，他們只顧眼前利益，無視安全工作對企業(yè)的正面作用，容不了安監(jiān)部門對生產(chǎn)活動進行監(jiān)督和制裁，對安監(jiān)部門動輒刁難、施壓，進行人、財、物的裁減，簡直是無所顧忌，為所欲為。上面沒有了“婆婆”，他們自視是解除了一切束縛，出了小事故隱瞞不報，不了了之。

    (3)、“企業(yè)負責”缺乏制約機制。從正面來講，企業(yè)法人對企業(yè)安全生產(chǎn)負全面責任，企業(yè)自主經(jīng)營之后，安全管理作為企業(yè)日常管理的內(nèi)容之一，上級不多介入，自己應視為責無旁貸。但就是有些輕視安全生產(chǎn)的煤礦企業(yè)法人，他們不認真執(zhí)行安全生產(chǎn)的方針和措施，不搞安全投入，不補安全欠帳，甚至玩忽職守、失職或瀆職，最終導致重特大事故發(fā)生，事后不論怎樣追究，但畢竟是為時晚矣!問題就出在發(fā)生事故之前，缺少制約企業(yè)領(lǐng)導者去認真貫徹“預防為主”的方針并切實落實各項安全生產(chǎn)措施的根本有效機制，未能作到防患于未然。

    (4)、“群眾監(jiān)督”缺乏保障機制。重視安全的企業(yè)領(lǐng)導者會干當“小學生”，主動聯(lián)系職工群眾，自覺接受安全監(jiān)督，與職工群眾積極主動參與安全監(jiān)督管理，形成目標一致的良性工作循環(huán)?？墒菍δ切┻B正式安監(jiān)部門都不屑一顧、甚至恨不得一腳踢開安監(jiān)部門的企業(yè)領(lǐng)導者，哪個職工敢去監(jiān)督，誰愿去干那費力不討好的“蠢事”!尤其是一個單位的“頭頭”，當個人主義、獨裁意識占了上風時，誰去惹他，豈不是自找倒霉，不但有氣沒處出，鬧不好還會丟飯碗。說到底就是個缺乏監(jiān)督保障機制的問題。

    (5)、企業(yè)工會與社會方面的監(jiān)督作用未能有效發(fā)揮。不少煤礦企業(yè)群監(jiān)工作搞不起來，原因在于企業(yè)工會的職能被扭曲，工會領(lǐng)導不少是行政扶持的干部，受制于企業(yè)的“頭頭”，怕在安全問題上得罪了他們，會丟“烏紗帽”，因而不敢理直氣壯地維護職工的安全合法權(quán)益，腰桿總是硬不起來。廣義的群眾監(jiān)督還應包含社會方面的監(jiān)督力量。在這方面，由于宣傳工作不到位，社會公眾對煤礦安全情況不夠了解，缺乏監(jiān)督意識，職工家屬在職工安全受到傷害后，考慮自身長遠利益而對訴諸于法律解決問題總是顧慮重重，常常是接受企業(yè)“私了”的如意算盤，最終使事故責任者逍遙法外。問題的實質(zhì)就在于企業(yè)“頭頭”與工會“頭頭”都不是職工群眾能有權(quán)任免的，他們不維護職工利益，職工也拿他們沒辦法。

4、解決現(xiàn)實問題的幾點建議

    在煤礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的宏觀環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化、行業(yè)管理力量裁減已成定局的今天，為使“十六字安全體制”在新的形勢下能夠切實地發(fā)揮作用，現(xiàn)提出以下幾點解決問題的建議。

    (1)、切實加強國家監(jiān)察力量。煤炭工業(yè)部及安全司撤銷之后，增強國家對煤礦企業(yè)行政安全監(jiān)察力量的需要迫在眉睫。目前我國的經(jīng)濟管理模式已基本上與國際接軌，在煤礦安全體制方面可以嘗試借鑒發(fā)達國家的做法，試行設立獨立于煤礦管理機關(guān)之外，有職有權(quán)，裝備精良，人員、制度和機構(gòu)健全的煤礦各項法令的執(zhí)行機關(guān)。這套機構(gòu)的設立，將會從生產(chǎn)管理上使煤礦搞好安全生產(chǎn)有～個可靠的保障。

    (2)、嚴格執(zhí)行行業(yè)內(nèi)部安監(jiān)機構(gòu)逐級派駐制度。煤礦行業(yè)的這一制度，確切地反映了煤礦安全生產(chǎn)的客觀規(guī)律，是搞好煤礦安全工作的一個重大優(yōu)勢，是刺向現(xiàn)場削弱、抵制安全工作等各種“頑疾”的一把利劍。凡是嚴格照章去做的，即駐在單位的安全機構(gòu)政績獎罰由上級主管派駐部門考核兌現(xiàn)，人事由上級任免，都能對駐在單位進行認真的安全監(jiān)察，從而便在企業(yè)內(nèi)部形成一道安全生產(chǎn)的堅固防線。

    (3)、應使煤礦企業(yè)領(lǐng)導者的安全作風置于有效的群眾監(jiān)督之下。企業(yè)領(lǐng)導者除了依法行使經(jīng)營自主權(quán)外，任期內(nèi)必須向國家行政安監(jiān)機關(guān)簽訂安全目標“責任狀”，并接受職工群眾監(jiān)督，實施定期考核和安全一票否決權(quán)，因安全工作失職而造成重大事故者，不僅要丟“烏紗帽”，還要受到經(jīng)濟和法律的追究，使他們頭腦中時刻繃緊安全生產(chǎn)這根“弦”，真正落實安全體制中“企業(yè)負責”的要求。

    (4)、在已有體制的框架內(nèi)建立程序化的安全工作管理制度。煤礦的安全工作涉及煤礦生產(chǎn)活動的全員、全過程、全方位，干起來十分復雜，不僅各煤礦安全工作內(nèi)容有“時空”差別，而且自然災害存在的程度也不一樣，隊伍的素質(zhì)也不相同，在抓法上不可“一刀切”或平均用力，要運用安全系統(tǒng)工程的原理與方法，在監(jiān)察、管理、監(jiān)督各環(huán)節(jié)上都應建立程序化的安全工作制度。比如。在某個時侯、某個煤礦、某一種事故隱患最為突出時主動出擊，抓住要害，就能獲得事半功倍的好效果。緊一陣、松一陣或草率行事的作風都是應堅決克服的。

    (5)、要充分利用經(jīng)濟杠桿對安全工作的調(diào)節(jié)作用?，F(xiàn)在是市場經(jīng)濟體制，各種形式的安全工作都應借助予經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用，這種調(diào)節(jié)要注意雙向作用的發(fā)揮：搞得好的、能實實在在完成安全工作目標的，就要重獎；相反，工作抓不上去或有失職行為的，就一定要重罰。獎罰的操作關(guān)鍵是要建立在有真憑實據(jù)的基礎上，力戒弄虛作假、遮遮掩掩或湊合從事，獎罰的兌現(xiàn)要令人心悅誠服。如此才能有力地促進安全生產(chǎn)不斷創(chuàng)出新水平。

    (6)、切實調(diào)動和保障各級工會群眾組織的安全監(jiān)督職能。