為準確把握安全生產(chǎn)的特點和規(guī)律，堅持風(fēng)險預(yù)控、關(guān)口前移，實現(xiàn)風(fēng)險超前預(yù)知、超前控制和事故隱患標本兼治、綜合治理，及時管住風(fēng)險轉(zhuǎn)化為隱患、事故的源頭，2016年4月和10月，國務(wù)院安委會辦公室先后印發(fā)了《標本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》(安委辦[2016]3號)、《實施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機制的意見》(安委辦[2016]11號)，2017年3月28日，全國遏制重特大事故工作座談會在甘肅蘭州市召開。無論是上述兩個文件還是座談會，都對企業(yè)構(gòu)建安全風(fēng)險管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制提出了具體要求。筆者圍繞安全風(fēng)險管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制建設(shè)，在推進中所存在的問題及構(gòu)建方法予以具體介紹。
存在的問題
在我國，安全風(fēng)險辨識評估和隱患排查治理已提出很長一段時間，尤其在推行職業(yè)健康安全管理體系以后，很多企業(yè)開展了風(fēng)險評估、風(fēng)險管控和隱患排查工作，并做出了很多努力，取得了不錯的成效，但問題也很明顯，主要有以下6點：
1．風(fēng)險管控意識弱
一些企業(yè)沒有認識到風(fēng)險評估、風(fēng)險管控在安全生產(chǎn)管理中的基礎(chǔ)性作用，沒有養(yǎng)成風(fēng)險管控的意識。這些企業(yè)往往根據(jù)上級公司的要求或在同行業(yè)的學(xué)習(xí)中生搬硬套地開展本企業(yè)的風(fēng)險管理工作，其自身并不知道如何在工作中實施風(fēng)險管控。導(dǎo)致的結(jié)果就是企業(yè)自身缺乏主動性，多因上級領(lǐng)導(dǎo)要求而機械性地開展工作，甚至認為此項工作沒有意義，浪費時間。
2．形式多于實效
一些企業(yè)開展的風(fēng)險辨識評估工作，形式多于實效，對提升員工安全意識，提高企業(yè)風(fēng)險管控能力效果不大。在開展安全風(fēng)險辨識評估時，這些企業(yè)的負責(zé)人將風(fēng)險辨識評估任務(wù)分配到各個部門，各部門又將工作分配給部分員工，由這些員工各自辨識本部門存在的風(fēng)險，然后將風(fēng)險辨識結(jié)果轉(zhuǎn)送安全管理部門進行簡單匯總，經(jīng)負責(zé)人簽批后成為企業(yè)的安全風(fēng)險辨識評估報告。這種安全風(fēng)險辨識評估過程過于形式化，沒有進行充分動員和學(xué)習(xí)，沒有做到全員參與，其辨識評估結(jié)果也大打折扣。
3．辨識評估不充分、不全面
一些企業(yè)在風(fēng)險辨識評估過程中，選取的辨識范圍過于狹窄，沒有覆蓋全流程、全Ⅸ域。部分企業(yè)片面理解安全生產(chǎn)風(fēng)險管理就是預(yù)防、控制人身傷害事故，也只圍繞這一事故類型開展風(fēng)險辨識、評估和管控工作，而對設(shè)備事故、自然災(zāi)害事故、公共安全事故等其他事故類型的風(fēng)險辨識評估不充分、不全面，甚至沒有開展風(fēng)險辨識評估。此外，還有企業(yè)將辨識評估對象劃分為若干個單元，逐個單元開展風(fēng)險辨識，但常常忽略了單元之間的關(guān)聯(lián)性，削弱了整體風(fēng)險的辨識效果。
4．風(fēng)險判定靠經(jīng)驗，少準則
企業(yè)在進行風(fēng)險評估時，基本都對風(fēng)險等級進行了劃分，但常常會出現(xiàn)一種情況，就是對同樣的風(fēng)險，不同的人員劃分的風(fēng)險等級不一樣。這說明，辨識人員對風(fēng)險等級的判定沒有運用統(tǒng)一的準則，而是依靠自身的經(jīng)驗，當出現(xiàn)分歧時也沒有進行仔細溝通。
5．不善用風(fēng)險評估成果
一些企業(yè)制定的風(fēng)險管控措施就是參照了安全規(guī)定中的某條規(guī)定執(zhí)行的，內(nèi)容極其簡單，其管控措施不明確、不具體，也沒有落實責(zé)任部門、實施人員。從這一點反映出企業(yè)不知道如何應(yīng)用風(fēng)險評估的成果，使風(fēng)險評估變成“雞肋”，風(fēng)險管控流于形式。
6．隱患排查與風(fēng)險評估脫節(jié)
一些企業(yè)開展隱患排查時，往往以規(guī)章制度的要求為依據(jù)，而不是基于風(fēng)險評估的結(jié)果，導(dǎo)致企業(yè)的實際風(fēng)險點與隱患排查的重點存在偏差，甚至出現(xiàn)排查盲點。另外，企業(yè)在開展隱患排查或巡回檢查時，往往不考慮排查對象的風(fēng)險大小，導(dǎo)致一些風(fēng)險高的危險點排查力度不夠，及一些事故發(fā)生概率高和事故后果輕的危險點被忽略。
“雙重預(yù)防機制”構(gòu)建方法
“雙重預(yù)防機制”建設(shè)應(yīng)將風(fēng)險管控和隱患排查作為一個有機整體進行考慮，并利用信息化手段，實施動態(tài)管控。筆者認為可從6方面著手：
1．建立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)
企業(yè)可根據(jù)自身組織機構(gòu)特點，建立“雙重預(yù)防機制”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。若企業(yè)規(guī)模較小，該“雙重預(yù)防機制”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)可直接組織員工全員參與風(fēng)險辨識評估、風(fēng)險管控、隱患排查治理工作；若企業(yè)規(guī)模較大，可在“雙重預(yù)防機制”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)基礎(chǔ)上，根據(jù)部門、車間、班組、崗位或工藝過程再劃分若干分支機構(gòu)，各分支機構(gòu)可組織員工開展其工作范圍內(nèi)的風(fēng)險辨識評估、風(fēng)險管控和隱患排查治理工作。
2．風(fēng)險評估管控
(1)風(fēng)險辨識評估
企業(yè)需根據(jù)自身特點，參照相關(guān)制度和規(guī)范，制訂科學(xué)合理的風(fēng)險辨識評估程序，選用合適的辨識評估方法，組織全員參與，開展全方位、全流程的風(fēng)險辨識評估。同時，企業(yè)也可根據(jù)自身需要，組織專家參與或指導(dǎo)風(fēng)險辨識評估工作。
辨識評估準備。辨識評估人員在開展風(fēng)險辨識評估工作前，需要準備必要的資料，熟悉物料理化特性、生產(chǎn)工藝流程、設(shè)備設(shè)施功能，分析本企業(yè)及相關(guān)行業(yè)企業(yè)事故資料。
安全風(fēng)險辨識評估是一項專業(yè)性很強的工作，一些生產(chǎn)人員和技術(shù)人員懂工藝、懂技術(shù)，但不一定懂風(fēng)險辨識評估方法。為避免在風(fēng)險辨識評估過程中出現(xiàn)偏差或錯誤，企業(yè)可根據(jù)風(fēng)險辨識評估人員的知識結(jié)構(gòu)、工作經(jīng)驗等，有針對性地開展風(fēng)險辨識評估知識培訓(xùn)。確定辨識評估范圍和對象。企業(yè)可根據(jù)地理區(qū)域、自然條件、物料材料、工藝技術(shù)、設(shè)備設(shè)施、作業(yè)環(huán)境、作業(yè)活動、人員行為等劃分出辨識評估范圍和對象。
實施辨識評估。風(fēng)險辨識評估的方法很多，大致可分為定量和定性兩類，企業(yè)可根據(jù)自身實際情況選用適當?shù)娘L(fēng)險評估方法。在開展風(fēng)險辨識評估時，企業(yè)可參照GB6441-1986《企業(yè)職工傷亡事故分類》、GB/T13861-2009《生產(chǎn)過程危險和有害因素分類與代碼》，充分考慮分析“三種時態(tài)”和“三種狀態(tài)”條件下的危險有害因素，以確定安全風(fēng)險類別及計算風(fēng)險值。此處的“三種時態(tài)”是指過去時態(tài)、現(xiàn)在時態(tài)、將來時態(tài)。過去時態(tài)主要是評估以往殘余風(fēng)險的影響程度，并確定這種影響程度是否屬于可接受的范圍；現(xiàn)在時態(tài)主要是評估現(xiàn)有的風(fēng)險控制措施是否可以使風(fēng)險降低到可接受的范圍；將來時態(tài)主要是評估計劃實施的生產(chǎn)活動可能帶來的風(fēng)險影響程度是否在可接受的范圍。
“三種狀態(tài)”是指人員行為和生產(chǎn)設(shè)施的正常狀態(tài)、異常狀態(tài)和緊急狀態(tài)。人員行為和生產(chǎn)設(shè)施的正常狀態(tài)即正常生產(chǎn)活動；異常狀態(tài)是指人的不安全行為和生產(chǎn)設(shè)施故障；緊急狀態(tài)是指即將發(fā)生或正在發(fā)生的重大危險，如發(fā)生設(shè)備事故、火災(zāi)爆炸事故。
同時，在進行風(fēng)險辨識評估時，企業(yè)還應(yīng)采用GB18218-2009《危險化學(xué)品重大危險源辨識》，辨識企業(yè)中的重大危險源，將辨識出的重大危險源納入重大風(fēng)險進行管理。
(2)劃分安全風(fēng)險等級
通常情況下，將安全風(fēng)險從高到低依次設(shè)定為重大風(fēng)險、較大風(fēng)險、一般風(fēng)險和低風(fēng)險4個等級。辨識評估人員在確定安全風(fēng)險類別之后，可利用風(fēng)險辨識評估方法中的風(fēng)險等級劃分依據(jù)，將安全風(fēng)險劃分為4個等級。若選用的風(fēng)險辨識評估方法不能直接劃分風(fēng)險等級或其風(fēng)險等級劃分不是4級時，可對該方法進行適當修訂，由專家、熟練的專業(yè)技術(shù)人員和管理人員對辨識出的風(fēng)險進行分析，判斷風(fēng)險轉(zhuǎn)化為事故的條件、可能性及后果，共同討論確定風(fēng)險等級。
(3)建立安全風(fēng)險清單
在進行風(fēng)險辨識評估和確定安全風(fēng)險等級之后，企業(yè)需建立安全風(fēng)險清單。安全風(fēng)險清單包含風(fēng)險名稱、風(fēng)險位置、風(fēng)險類別、風(fēng)險等級等內(nèi)容。企業(yè)若存在重大安全風(fēng)險，還應(yīng)建立重大安全風(fēng)險記錄，重大安全風(fēng)險記錄包括重大安全風(fēng)險名稱、風(fēng)險位置、工藝技術(shù)條件、技術(shù)保障措施、管理措施、應(yīng)急處置措施、責(zé)任部門及工作職責(zé)等內(nèi)容。
(4)繪制安全風(fēng)險圖
企業(yè)可依據(jù)安全風(fēng)險清單，繪制安全風(fēng)險圖，將辨識出來的重大風(fēng)險、較大風(fēng)險、一般風(fēng)險和低風(fēng)險在廠區(qū)平面布置圖中分別用紅、橙、黃、藍4種顏色進行標示，當風(fēng)險標注位置重疊時，除需標注顏色外，還應(yīng)用簡潔的文字予以說明。如資金、技術(shù)等條件允許，企業(yè)可將安全風(fēng)險在GIS地圖、三維立體布置圖中利用4種顏色進行標示。一些無法在平面布置圖、GIS地圖和三維立體布置圖中標示的風(fēng)險，可利用統(tǒng)計分析方法繪制風(fēng)險對比柱狀圖、餅狀圖等圖例標示。
(5)上報重大安全風(fēng)險
按照實施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機制的意見(安委辦[2016]11號)要求，對于重大風(fēng)險，企業(yè)應(yīng)報告屬地負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的行政監(jiān)管部門。為此，企業(yè)可依據(jù)各行業(yè)或各地區(qū)設(shè)定的安全風(fēng)險分級原則；通過對照分級，確定本企業(yè)需上報的重大安全風(fēng)險。
(6)分級管控安全風(fēng)險
企業(yè)需根據(jù)自身各級組織機構(gòu)的安全職責(zé)，按照“權(quán)責(zé)對等”的原則，實施安全風(fēng)險分類、分級、分層、分專業(yè)進行管理，逐一落實企業(yè)、部門/車間、班組和崗位的管控責(zé)任，分別確定領(lǐng)導(dǎo)層、管理層、員工層的風(fēng)險管控清單。
企業(yè)可針對安全風(fēng)險的特點，通過采取消除、降低、冗余、閉鎖、屏蔽、防護、警示等措施，從技術(shù)和管理兩個層面對安全風(fēng)險進行有效管控。存在重大安全風(fēng)險的生產(chǎn)經(jīng)營系統(tǒng)、作業(yè)場所、作業(yè)崗位還需制定專項風(fēng)險管控方案，進行重點管控。
企業(yè)在制定風(fēng)險控制措施時，應(yīng)同時考慮風(fēng)險管控措施失效，風(fēng)險增長之后須采取的預(yù)測預(yù)警措施。一般情況下，企業(yè)可從設(shè)備設(shè)施、人員行為、作業(yè)場所、自然條件、社會環(huán)境等方面分析安全風(fēng)險預(yù)測預(yù)警條件。達到預(yù)測預(yù)警條件，立即采取預(yù)警行動。為了在事故發(fā)生后能有條不紊地開展事故應(yīng)急處置工作，企業(yè)必須分類、分級制定事故狀態(tài)下的應(yīng)急處置措施，確定應(yīng)急響應(yīng)專業(yè)分工，并根據(jù)事故發(fā)生類型、應(yīng)急響應(yīng)層級實施應(yīng)急處置行動。
3．隱患排查治理
風(fēng)險管控措施失效或弱化極易形成隱患，釀成事故。隱患排查治理是管控安全風(fēng)險的重要手段，隱患排查的層次、深度、頻率等可依據(jù)風(fēng)險等級的高低來確定。通過隱患排查，尤其是針對存在重大風(fēng)險的場所、環(huán)節(jié)、部位的排查，及時發(fā)現(xiàn)隱患；通過隱患治理，及時消除隱患，從而斬斷隱患演變成事故的鏈條。
企業(yè)應(yīng)運用風(fēng)險管理的思想，將隱患納入風(fēng)險管控的范疇，對隱患排查的結(jié)果按照風(fēng)險評估的方法進行分析，劃分隱患等級，按照分類、分級、分層、分專業(yè)的要求，制定隱患治理措施，編制隱患清單，并將整改責(zé)任逐一分解落實，確保隱患得到及時處理。同時，企業(yè)在制定和實施隱患治理方案時，要做到責(zé)任、措施、資金、時限和預(yù)案“五落實”，實現(xiàn)隱患排查治理的閉環(huán)管理。對于企業(yè)無法依靠自身力量整改的風(fēng)險非常高的重大隱患，可向?qū)俚刎撚邪踩a(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的行政監(jiān)管部門提出申請，協(xié)助整改。國家安全監(jiān)管總局監(jiān)管四司曾印發(fā)《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理體系建設(shè)實施指南》，該指南對隱患排查治理進行了系統(tǒng)闡述，可作為企業(yè)實施隱患排查治理工作的技術(shù)支撐。
(1)隱患排查
企業(yè)可采用日常巡查、專項排查的方式，對設(shè)備設(shè)施缺陷、人員不安全行為、作業(yè)環(huán)境不良條件、管理缺陷等進行全方位的檢查，并及時、準確和全面地記錄巡查、排查中發(fā)現(xiàn)的問題。
(2)隱患分級
企業(yè)在開展隱患排查的同時，需對查出的隱患進行分級。隱患可分為一般隱患和重大隱患。一般隱患，是指危害和整改難度較小，發(fā)現(xiàn)后能夠立即整改排除的隱患。重大隱患，是指危害和整改難度較大，應(yīng)當全部或者局部停產(chǎn)停業(yè)，并經(jīng)過一定時間整改治理方能排除的隱患，或者因外部因素影響致使企業(yè)自身難以排除的隱患。
(3)建立隱患清單
企業(yè)應(yīng)將排查出的隱患建立清單，隱患清單包括隱患名稱、隱患類型、隱患位置、排查發(fā)現(xiàn)時間、隱患基本情況、整改措施、整改負責(zé)人、整改時間等內(nèi)容。
(4)隱患上報
企業(yè)應(yīng)當每季度、每年對本企業(yè)隱患排查治理情況進行統(tǒng)計分析，并在規(guī)定時間向?qū)俚刎撚邪踩a(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的行政監(jiān)管部門報送統(tǒng)計分析表。對于重大隱患，企業(yè)還應(yīng)及時報告隱患的現(xiàn)狀及其產(chǎn)生的原因、隱患的危害程度和整改難易程度分析、隱患的治理方案等。
(5)隱患治理
對于一般隱患，由企業(yè)及企業(yè)內(nèi)部各部門負責(zé)人或者有關(guān)人員組織整改。對于重大隱患，由企業(yè)組織制定、實施隱患治理方案。重大隱患治理方案包括治理的目標和任務(wù)、采取的方法和措施、所需的經(jīng)費和物資、負責(zé)治理的機構(gòu)和人員、治理的時限和要求、安全措施和應(yīng)急預(yù)案等內(nèi)容。
4．信息化建設(shè)
企業(yè)有必要建立安全風(fēng)險管控數(shù)據(jù)庫，通過信息化手段，提升安全風(fēng)險動態(tài)管控質(zhì)量，達到可視化管控的效果。比如，企業(yè)可將安全風(fēng)險管控、隱患排查治理、風(fēng)險定期評估、變更評估、預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)，以及遠程監(jiān)測、自動化控制等數(shù)據(jù)信息，納人信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)企業(yè)安全風(fēng)險管控和隱患排查治理的信息化管理；充分應(yīng)用安全風(fēng)險圖對風(fēng)險進行動態(tài)提示，實現(xiàn)異常自動報警，整改處理記錄自動跟蹤，達到安全風(fēng)險可視化管控效果；利用計算機便利的統(tǒng)計功能，實現(xiàn)安全風(fēng)險數(shù)據(jù)的自動分析及統(tǒng)計結(jié)果的自動更新，形成各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)的對比研究，幫助企業(yè)提升安全風(fēng)險管控能力。
5．動態(tài)管控
企業(yè)要高度關(guān)注運營期間風(fēng)險點的變化情況，通過查找隱患和動態(tài)評估，及時調(diào)整風(fēng)險等級和管控措施，確保風(fēng)險和隱患處于受控狀態(tài)。比如，企業(yè)應(yīng)定期開展風(fēng)險辨識評估、隱患排查治理工作，及時更新安全風(fēng)險辨識評估清單、隱患排查治理清單和重大風(fēng)險、重大隱患檔案；企業(yè)各部門/車間、班組及人員在日常工作中辨識出的風(fēng)險信息和排查過程中發(fā)現(xiàn)的隱患信息，應(yīng)及時補錄到企業(yè)安全風(fēng)險辨識評估清單、隱患排查治理清單和重大風(fēng)險、重大隱患檔案中，并及時采取工程技術(shù)或管理措施予以處理；企業(yè)應(yīng)及時分析隱患排查數(shù)據(jù)，若發(fā)現(xiàn)反復(fù)出現(xiàn)同種類型的隱患，應(yīng)校核目前采取的安全風(fēng)險管控措施是否已失效，確定是否需要提升風(fēng)險管控層級；當企業(yè)發(fā)生安全生產(chǎn)事故或職業(yè)危害事件，調(diào)整生產(chǎn)工藝和變更重要設(shè)備或關(guān)鍵設(shè)施，投資新改擴建工程項目，以及實施重大風(fēng)險或重大隱患治理時，應(yīng)對安全風(fēng)險重新進行辨識評估，制定新的管控措施。
總之，企業(yè)安全風(fēng)險管控和隱患排查治理是一項長期性的工作，企業(yè)在開展“雙重預(yù)防機制”建設(shè)時，應(yīng)與企業(yè)實際相結(jié)合，并與職業(yè)健康安全管理體系、安全生產(chǎn)標準化相互補充、融合建設(shè)；應(yīng)堅持采用“策劃、實施、檢查、改進”的動態(tài)循環(huán)模式，通過自我檢查、自我糾正和自我完善，建立績效持續(xù)改進的安全風(fēng)險管控和隱患排查治理的長效機制。
作者：楊文濤
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